“北京地鐵四號線創(chuàng)新的可行性缺口補(bǔ)貼、預(yù)測流量以及超額收益分配等模式，都給興延高速公路的建設(shè)提供一系列的參考作用。”大岳咨詢總經(jīng)理金永祥說。
三套方案
高速公路PPP模式此前沒有先例可尋。
早在這條公路興建之前，2014年底，北京市發(fā)改委、交通委以及財(cái)政局對未來高速公路的建設(shè)情況做了一個(gè)摸底分析，同時(shí)梳理了高速公路融資平臺的債務(wù)情況，結(jié)論是：未來5年間北京要修8條高速公路，而政府無力承擔(dān)這么多項(xiàng)目資金，因此經(jīng)各方討論最終由北京市政府給出政策——分五年為這8條高速公路各自提供25%的資本金，其他的需要自行籌集，經(jīng)測算北京市政府一年能拿出來的資本金總額是35億。
興延高速公路就是從這個(gè)資本金“池子”里嘗到甜頭的一條。該公路全長42公里，其中山區(qū)段有24.4公里，大概有5.7公里的特長隧道，預(yù)計(jì)投資140億。2015年3月，該公路開始編制實(shí)施方案，歷時(shí)三個(gè)月，而操刀此次實(shí)施方案的是北京市交通委計(jì)劃發(fā)展處李飛。
李飛告訴筆者，由于是首次用PPP模式修建高速公路，我們做了三套方案進(jìn)行比較。方案一是政府承擔(dān)工程總投資的25%，再加上運(yùn)營補(bǔ)貼后總出資40億，吸引社會資金100億，進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼；方案二是政府25%，再加上征地拆遷費(fèi)用以及運(yùn)營補(bǔ)貼；方案三是前期所有資本金投入都由政府去解決，包括前期能拿出來的25%，剩余資金交給融資平臺，這是中國交通建設(shè)的傳統(tǒng)方案。“第二個(gè)方案之所以入選，是考慮到北京征地拆遷費(fèi)用非常高，而且不確定性也大，如果因?yàn)椴疬w困難導(dǎo)致整條公路無法開通運(yùn)營，最終的投資可能遠(yuǎn)超初步批復(fù)的投資概算，而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)讓社會投資人承擔(dān)，有點(diǎn)過大。”李飛說，因此政府把征地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)攬過來，再有不足時(shí)可使用可行性缺口補(bǔ)貼，測算后比第一種方案增加了30億補(bǔ)貼。
最終操刀者北京市交通委選擇了方案一。
李飛的考慮是，一方面該方案嚴(yán)格執(zhí)行了25%的投資上限，緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力，另一方面在政府和社會資本之間合理分配了風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)了政府剝離融資平臺和債務(wù)的精神，因?yàn)檫@種操作實(shí)際上把項(xiàng)目的債務(wù)劃給了項(xiàng)目公司。“但是方案一有個(gè)缺點(diǎn)，運(yùn)營期的補(bǔ)貼較多，測算下來政府可能一年要拿5到7個(gè)億的初始資金。”李飛說，高速公路主要的難點(diǎn)在建設(shè)，運(yùn)營相對來說會簡單一些，所以我們認(rèn)為會有更多的潛在投資人來看中這些項(xiàng)目，充分競爭。
而對于方案而，李飛認(rèn)為蘇雖然政府承擔(dān)了征地拆遷費(fèi)用，在一定程度上緩解了當(dāng)期財(cái)政壓力，也重新分配了風(fēng)險(xiǎn)，但不足之處在于除了25%的資本金外，額外增加30個(gè)億的資金需求，北京市政府不太可能完全滿足；同時(shí)，政府建設(shè)期的投資壓力相對較大，而且既然已經(jīng)承擔(dān)了70億——相當(dāng)于預(yù)算總投資的一半，不如政府完全自己做。 方案二的拆遷難度也是一個(gè)問題，“北京地鐵14號線就是一個(gè)教訓(xùn)，至今未能全線貫通運(yùn)營，卡就卡在麗澤站，因?yàn)椴疬w的問題。”李飛表示。
最后，李飛談到方案三，也就是最傳統(tǒng)的公路建設(shè)方案。該方案的好處是政府在運(yùn)營期間不用補(bǔ)貼，而在建設(shè)期的投資壓力大。李飛認(rèn)為，雖然從財(cái)務(wù)測算和經(jīng)濟(jì)的角度來說，可能是最省錢的做法，因?yàn)檎谫Y平臺只需要負(fù)擔(dān)當(dāng)期銀行利息。“但那為什么還要用PPP？PPP不光考慮到經(jīng)濟(jì)測算，還從其他的多種角度比如后續(xù)運(yùn)營、同業(yè)競爭等去考量，最終PPP模式還是會節(jié)約成本的。”李飛說。
盡管設(shè)計(jì)了三套方案并最終確定了方案一，但這并不代表著PPP高速公路就只有這一種方式。國家發(fā)改委投資司副司長韓志鋒認(rèn)為，PPP模式需要針對每個(gè)項(xiàng)目分別設(shè)計(jì)合同以及合作方案，包括融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，如此項(xiàng)目才能真正落地實(shí)施，否則更多是一種虛熱。
民資進(jìn)入的難度
目前，興延高速公路項(xiàng)目公司的架構(gòu)是項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)代表政府和社會投資人共同成立，項(xiàng)目總投資是143.5億，項(xiàng)目涉及的投資回報(bào)機(jī)制包括車輛通行費(fèi)的收入、廣告牌、加油站的收入，以及財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼的收入。
這和之前北京市建設(shè)地鐵4號線的方式如出一轍。
其中，北京市交通委在興延高速公路中設(shè)計(jì)的保底車流機(jī)制——當(dāng)社會投資人車流達(dá)到某一個(gè)額度的時(shí)候，低于某一個(gè)額度的時(shí)候?qū)λM(jìn)行保障——即保底不兜底，這些經(jīng)驗(yàn)都來自于北京地鐵4號線。
李飛認(rèn)為，高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，投資大、收益相對低，是一個(gè)線性工程，收益期也比較長，社會投資人為什么要做這個(gè)項(xiàng)目？要讓他們看到政府的誠意。“所以我們在設(shè)計(jì)方案時(shí)吸取了4號線、14號線、16號線的機(jī)制，除了保底車流機(jī)制，還有超額收益分成機(jī)制。”李飛說。
最終，興延高速中標(biāo)結(jié)果為，中國鐵建(9.860, -0.05, -0.50%)股份有限公司以綜合得分第一。“中鐵建主要是對投資建設(shè)以及運(yùn)營成本控制較好，另外各項(xiàng)收入預(yù)測也較為樂觀，同時(shí)自有資金收益水平也相對較低，它將總投資從140多億降到了130多億。”李飛說。
但這個(gè)結(jié)果，在君和律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)看來，是一個(gè)危險(xiǎn)的信號。“在大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，民企真的是沒有優(yōu)勢，無論是從業(yè)績、隊(duì)伍、資金、兜底能力上都比不上國企、央企。”劉世堅(jiān)說。
李飛解釋稱，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資非常大，對社會資本的投資資本金要求、業(yè)績要求也很高，如果民企沒有這種能力，沒有資本金，一旦出了問題，賠都賠不起。
對于PPP模式，一位專家表示，實(shí)踐中大家有一個(gè)深切的體會，如果政府方和社會資本方要進(jìn)行交易條款的談判，需要一些有助于達(dá)成共識的基礎(chǔ)工作，這些工作包括可行性研究——對于一些重大疑難項(xiàng)目，甚至可能要做到初步設(shè)計(jì)——做到這一步，實(shí)際上前期投入是非常大的，結(jié)果又有不確定性，用招商引資的方式簡單交給社會資本方，實(shí)際上不但無法保障項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量，這種做法本身都有可能成為一扇阻礙民資進(jìn)入PPP項(xiàng)目的“玻璃門”。
徐成彬也認(rèn)為，PPP的社會資本一方，在所有制結(jié)構(gòu)里民間投資占的比重是比較少的，這一直是做PPP項(xiàng)目的一個(gè)難點(diǎn)。核心原因可能是兩個(gè)方面，一是互信機(jī)制，政府可能不信任社會資本，社會資本不信任政府。二是融資難度，由于絕大部分項(xiàng)目還是靠銀行貸款，現(xiàn)在融資成本相對比較低的是開發(fā)性金融比如國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，而民營企業(yè)很難從這些機(jī)構(gòu)獲得貸款。
“這些原因都導(dǎo)致民營資本不敢投PPP項(xiàng)目，一旦投進(jìn)來融資成本過高，會導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目收益率算下來是虧的，出于理性的考慮，民營企業(yè)不愿意面臨這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。”徐成彬表示。
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